12大標準：判斷PPP是否合規
為規范PPP項目運作，財政部自2017年11月起，圍繞財辦金92號文掀起了一場集中清理PPP項目的“風暴”，對不符合規范的PPP項目進行集中清退。
近日，財政部PPP中心公布的清理結果顯示，截至2018年3月末，財政部綜合信息平臺已累計清理管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。這意味著，在財政部綜合信息平臺的項目中，已有約14%的PPP項目被清理;清減投資額則占總投資額比重接近10%。
除了上述1.2萬億元PPP項目被直接清理出庫外，財政部近日還下發了財金[2018]54號文，對存在問題的173個示范項目分類進行處置。其中，對于運作模式不規范、采購程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵的總投資達4818億元的89個項目，要求有關省級財政部門會同有關方面于6月底前完成整改。逾期仍不符合相關要求的，將被調出示范項目名單、或清退出項目庫。
那么，應該如何判斷哪些屬于不規范的PPP呢?為了更為清晰地闡釋，本文不僅從12個角度切入，對PPP規范性要求及政策規定進行全面梳理;亦結合了16個具體典型案例，對不規范PPP進行歸納解析。
本文綱要
一、PPP適用范圍
二、政府方簽約主體
三、社會資本方主體
四、運作方式
五、項目合規手續
六、采購程序
七、風險分配
八、績效掛鉤機制
九、兩評一案
十、項目期限
十一、項目資本金
十二、信息公開
一、PPP適用范圍
(一)規范性要求
PPP適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施領域。主要包括：
市政設施(燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等);
交通設施(公路、鐵路、機場、城市軌道交通等);
公共服務(醫療、旅游、教育培訓、健康養老等);
以及水利、資源環境和生態保護等領域。
項目具有投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高等特點。
政策依據
◆ 財金[2014]76號《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》和財金[2014]113號《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》：
PPP模式適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。
◆ 發改投資[2014]2724號《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》：
PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。
◆ 國辦發[2015]42號《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》：
在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。
(二)判斷標準
1、政府負有提供責任
政府負有提供責任，是指在消費過程中具有非競爭性、非排他性的公共產品。這類產品在市場機制調節下無法實現資源最優配置，只有政府提供才能實現最優配置，包括向公民免費提供的純公共產品及向消費者收取一定費用的準公共產品。
政府不負有提供義務，不屬于公共服務領域的項目，不得采用PPP模式。
政策依據
◆ 財金函[2016]47號《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》：
不屬于公共產品或公共服務領域的，不得列為PPP備選項目。
◆ 財辦金[2017]92號《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》：
不適宜采用PPP模式實施的項目包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等。
2、適宜市場化運作
不涉及到國家機密，市場化運作能夠有效提高公共產品供給效率、降低供給成本，適合社會資本長期穩定持續提供。
政策依據
◆財金[2014]113號《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》：
投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。
◆財辦金[2017]92號《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》：
不適宜采用PPP模式實施的項目包括涉及國家安全或重大公共利益的項目。
(三)典型案例分析
【非公開案例】中部省份某一省級經濟技術開發區，園區管理委員會為園區招商引資，將園區內工業廠房、員工宿舍、行政辦公樓以及園區內道路建設維護采取打包方式，合并成一個PPP項目包，通過競爭性公開招標方式選擇社會資本方，項目建成后的工業廠房、員工宿舍及行政辦公樓以極低的價格出租給入園企業，項目收益不足部分采取財政可行性缺口補助付費機制予以補足。
該案例屬于典型的隨意擴大PPP適用范圍和邊界問題。入園企業的工業廠房、宿舍及辦公樓，屬于純粹的商業性服務范圍，不屬于應該由政府提供的公共服務范圍，政府沒有提供義務。因此這些均不屬于PPP適用范圍，也不得采取PPP模式。
